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    钟玉秀:水权制度建设及水权交易实践中若干关键问题的解决对策

    时间:2016-04-25 10:57来源:中国水利点击: 挑错打印
    一、水权制度建设与水生态文明建设 (一)水生态文明建设已刻不容缓,面临体制机制和制度等诸多挑战 党的十八大提出,大力推进生态文明建设,实现建设中国特色社会主义的五位一体总布局,建设美丽中国。创新引领绿色发展,加强生态文明建设,现已成为我国十

         一、水权制度建设与水生态文明建设 

      (一)水生态文明建设已刻不容缓,面临体制机制和制度等诸多挑战 

      党的十八大提出,大力推进生态文明建设,实现建设中国特色社会主义的“五位一体”总布局,建设美丽中国。创新引领绿色发展,加强生态文明建设,现已成为我国十三五规划的重大目标任务。由于水生态的存在,在生态文明建设的大旗下,所以有了水生态文明建设的提法。笔者曾在“水生态文明建设的实践路径认识及政策建议”(见《中国水利》2013.15)一文中研讨了水生态文明与生态文明的关系。生态文明是一种更高级的人类文明形态,而人类文明与水紧密相连,生态文明的产生和发展必将用水的保护做引擎。水是生态环境的控制要素,是生态之基,水生态文明建设是生态文明建设的重要内涵和组成,是它的发动机和助推器。缺少水生态文明建设,生态文明建设是残缺的,是不完整的。因此,我国加强生态文明建设,就必然加强水生态文明建设。水生态文明应体现在:河流自然形态完好,河道有水流,河湖水系相连通;水资源寿命可持续,水资源品质优良,有水量和水质,水的无色、无毒、透明等基本特性尚存;人类对水的认识和管理到位,全社会坚守正确的水观念,传承水文化,不再对水实施过度消费和不合理利用,而是能站在节约的立场去用水,站在保护的立场去管水、治水。 

      当前,我国水资源短缺、水污染恶化、水生态受损等问题交织叠加,对水安全和生态文明造成很大的影响,水生态文明建设已刻不容缓。但加强水生态文明建设却面临体制机制和制度等诸多挑战和问题。鲜明的流动性、包容性和流域性特征,使水的管理和治理必须树立系统、统筹、协调、共享的思维,尤其是水资源的配置应当既考虑人类社会生活和生产对水的需要,也考虑自然环境生态平衡对水的需要,以便实现流域水资源的可持续利用。长期以来,我国政府通过取水许可方式来配置水资源,取水许可证期限5年,过去是无偿取得,现在取水户要缴纳数额不等的水资源费。由于用水效率和效益因行业和用户的不同而不同,各用水户的用水量因用水效率的改变会发生动态变化。在没有市场时,政府要判断水对每个用水户的价值并把水分配个边际价值最高的用途的成本非常高,一旦配置完成,新的用水需求无法解决。因此,取水许可这种单纯行政分水方式是无法取得高效率和效益,实现水资源优化配置的。只有通过制度和市场双重手段,才能促进有限水资源的高效利用和合理配置,使水资源利用效益最大化和配置最优化。因此,必须坚持习总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水工作方针,必须运用政府和市场两种机制,调动一切社会力量,深化水资源管理制度改革,破除体制性障碍,破解水资源对经济社会发展的制约。 

      (二)水权制度建设和水权交易是水资源管理的制度变革,为促进水生态文明建设提供了市场配置水资源的有效工具 

      产权制度是资源实现优化配置的重要基础。产权具有激励作用,只有明晰的产权产生稳定的预期,才能真正调动起人创造财富、爱护财富、积累财富的热情,自觉有效保护自己的财产,自觉限制违法的行为。正如习总书记所指出我国生态环境保护中存在的一些突出问题,原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位,所有权人权益不落实。(见《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》)。水资源是自然资源,具有财产和资源双重属性,当水资源短缺时,水资源具有资产的特性,具有明显的绝对地租和级差地租。我国法律规定,“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水,归各该农村集体经济组织使用。”水权指水资源的所有权和使用权(包括占有、使用、收益、处分等各项权能)。水权是由有形实体和无形权利的有机统一,前者指一定量的水资源,而后者指权利和义务。对于水权的制度安排,即水权制度,是对传统水资源管理制度的补充和完善,是现代水资源管理制度的重要组成部分。利用水权制度,发挥产权激励和流转功能作用,一方面,促使更多的节余水量向效益高的产业流动,满足区域产业结构调整和经济升级之需;另一方面,用水户分配了一定的水权,既可以避免“水价过高用不起水”的现象,又可以发挥水权交易价格的参照作用,激励用水户自觉节水,以便减少购买水权水量或将节省的水权出售获利,从而减少水资源的浪费。 

      我国当前在水资源所有权和使用权上有一些制度安排,如流域水量分配方案;在权利和义务上也有一些制度安排,集中在水资源节约和保护方面的强制性规定,如水资源有偿使用制度,排污收费制度,对用水实行分类计量收费和超定额累进加价制度等,但这些更多地体现在水权持有者的义务。目前我国缺乏对生态环境用水的保障机制,生态环境用水基本上是靠政府的行政指令来实施的,缺乏稳定和明确的标准。水源地保护与发展的长效机制尚未建立。由于水源地与受水区存在空间上的分离,对水源地补偿的随意性和不确定性,使水源地的合理利益得不到保障,也影响了水源地的经济社会发展权,产生不利影响。用水户层面的初始水权尚不明晰。农业用水户和工业用水企业等的初始水权未明确,可转让的水权无从核算。另外,水资源费征收标准,阶梯式水价中的基本用水量的划分,也需要从水权的角度进行分析解决。 

      水权制度建设旨在建立起归属清晰、权责明确、流转顺畅、监管有效的水资源资产产权制度,是要利用产权激励和可转让功能,提高用水效率,减少水资源浪费,并实现水资源在不同用途之间的转换。一要明晰水权,清晰界定水资源使用权的权利主体和权利边界,水量的技术边界和法律边界。二要建立水权分配制度,规定共享有限水资源的基础条件,保护其他用水户的权利和水系的价值。三要建立水权流转制度,促进用水户之间的水权交易,确保不时地对有限的水资源进行适当的重新分配。明确可交易水权的范围和类型,交易主体和期限,交易规则;要形成合理的水价机制,促使水资源从低效率用途转向高效率用途。四要建立水市场监管监督机制和利益保护机制,加强政府对水权用途管制和水市场的监管,引入社会监督,规范水权交易行为,降低交易成本,保护第三方利益和公共利益。要依靠水市场管理机构,建立水权交易制度体系,保证水权交易有序、健康进行。 

      二、水权制度建设和水权交易实践中需要解决的若干重要问题及解决对策 

      (一)关于初始水权分配 

      1、处理好水资源国有的公权与水权的私权问题 

      在现行法律框架下,我国水资源权利配置实践中存在公共权利和私人权利的混合,有“公有公用”和“公有私用”两种情形,这种权利配置并不能保证水资源利用的高效率和公平性。水资源属于国家所有,所有权由国务院代表国家行使,其实质是全民所有水资源资产采取了委托代理机制和分级行使权利体制,各级水行政主管部门担当了水资源管理者的角色。厘清水资源管理者与水资源利用者之间、水资源利用者相互之间的关系,解决水资源的权属问题需要使“公权的归公权,私权的归私权”。流域水量分配方案是将河流取水权进行了行政区域层面分配,是国家所有权向水资源管理者的配置;而省级层面向市县层面的水量分配也是上一级水资源管理着向下一级水资源管理着的配置。这些都是水资源管理者之间的权利配置,是公权分配。只有分配到真正用水户,即水资源利用者的水量,才会涉及到公权转向私权,涉及到“公有私用”。因此,从流域到省,从省到市县,水量分配是水资源管理者之间的分配,公权分配;从市县到用水户, 牵涉到公权转向私权,涉及权利性质的变化,需要给予特别的制度安排。 

      今年,中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出,“坚持自然资源资产的公有性质,创新产权制度,落实所有权,区分自然资源资产所有者权利和管理者权力。”“对。。水流。。等进行确权登记,逐步划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界。”因此,初始水权要体现三个层次:第一层次规定政府拥有的权力,如对地表水、地下水、外调水、再生水等享有的配置权、调度权和管理权。各级政府享有不同级别的权利。要合理配置环境水权、紧急用水权等,确保公共利益保障和应对应急事故。第二层次规定批量水权,包括授予水库管理处、自来水公司、灌区管理局等享有水的批发权。第三层次规定用水者拥有用水权,明确到具体用户并登记颁证。 

      2、解决好权益的稳定性和水量的变化性的矛盾问题 

      《生态文明体制改革总体方案》提出,“开展水流确权试点。探索建立水权制度,。。。分清水资源所有权、使用权及使用量。”水权既然分配,水权持有者享有的权益就须具有一定稳定性,不能朝令夕改。但江河是流动的,江河的来水条件是变化的,因此权益的稳定性和水量的变化性存在矛盾,在水权分配需要给予解决。 

      鉴于一条河流的多年平均径流量是稳定的,应该建立二元水权结构,即由保有水权(目前的取水权)和取用水权两种类型构成的水权架构。保有水权是指持有者享有该部分水量的使用权利,但在没有转换为取用水权的条件下,它所规定的那部分水量是不能取用的,它所给出的权利具有财产权性质,更多体现了公平法则。保有水权有两种形式,对区域而言,保有水权代表持有者(通常是省级行政区政府代表所辖区域的全体用水者)享有按照一定的原则所分得的全流域可持续利用水资源量(与多年平均水资源量相关)一定份额的合法权益,它所规定的水量指流域水量分配方案规定的水量;对用水者而言,保有水权指对用水者规定的正常年份应该享有的水权。而取用水权代表持有者可以当期实现的水资源使用权。保有水权的有效期限比取用水权的有效期限长很多,更稳定。可以将定额管理与水权管理结合起来,用水户根据用水定额享有水的使用权,用水定额就是水使用权的量度,可称为保有水权;年度用水指标就是实际用水权,即取用水权。通过加强用水定额管理进行水权管理,是妥善解决当前水使用权转让缺乏法律依据的有效途径。 

      3、体现水权持有者权利和义务的完整性问题 

      水权所涵盖的权利和义务是通过一系列水权指标体系来体现的。目前我国水权的指标体系很大程度上是基于取水量而建立的,关于耗水和退水缺乏较为硬性的量化指标来规范,这给水资源管理带来了很多问题,比如很多地区发现,即使在严格按照取水指标进行取水的情况下,地下水位下降,河流径流量缩小的问题仍然不见改善。按照水文循环和水量平衡的原理,关键在于控制或者减少无效或者低效水分蒸发蒸腾(ET),实现“资源节水”。将流域水量平衡计算得到的目标ET作为流域用水总量控制指标,是一种真正意义上的从人与自然和谐相处的高度来规范人类的用水行为。水权应该包括三要素组成部分:可以提取的水量;可以消耗的水量(ET);以及必须返回当地水系统中达到一定水质要求的水量。在水权的分配、水权的监管以及水权的交易过程中,充分考虑水权的这三项要素,且ET是核心控制要素和水权管理核心指标。 

      由于只有取水量可以直接监控,而ET只能在用水过程完成之后才能被监测,如果水权三要素之间的关系没有很好地确定,或者用水方式发生了变化,现实中可能会出现取水量符合分配的水权指标,但是产生的ET值超过了分配的ET指标的现象。因此,有必要建立取水指标的调整制度,即当发现区域、取水单位和个人、用水户的产生的ET和退水量超过分配的指标时,相应地减少下一年度(下一轮次)的取水指标。需要在取水许可的有关法律法规中明确,管理机构有权根据ET监测结果对取水指标进行调整,从而有效控制对水资源消耗。 

      4、解决好农业用水权的分配问题 

      农业用水是我国用水大户,占全国用水总量近70%,有的地区这个比例达到90%以上,如宁夏中部干旱带。对耗用水量最大的农业用水者而言,当前最重要的是尽快结合农业用水定额管理制度,建立并实施农业用水权初始分配制度和流转制度,促进农业节水内在动力机制的建立。农业初始用水权需要分配到农户或农业种植企业,与农田面积和作物挂钩。对于农业用水者而言,既要考虑水是农业之命脉,“有肥无水望天哭,有水无肥减半谷”,留足农作物生长所需,还要考虑目前绝大多数农田灌溉方式并非是节水型灌溉,需要促进其节约用水。在配置农业用水权的水量时应考虑五大部分,即农田面积、作物的基本需水量、输水环节需水量、临时性补充水量和专用需水量。其中,作物的基本需水量是基本水量配置,相当于作物的灌溉需水量,有些情况下要考虑一个作物调整系数。输水环节需水量是超出作物基本需水量以外的,合理、有效的需水量,主要考虑输水过程中的蒸发损失和深层渗漏损失,根据不同灌溉系统有所区别。对于采用喷灌方式的用水户来说,输水环节需水量不超过其基本水量配置的18%;对于采用漫灌方式的用水户而言,输水环节需水量除考虑18%的基本水量配置外还包括一部分补充输水量。临时性补充水量是对用水需求超过其水量配置的灌溉用水户提供的,以便这些用水户有充分的时间调整灌溉制度。但这种临时性补充水量对正在减少水量配置的管理区不予考虑。专用需水量是指在作物生长过程中,除基本水量配置和输水环节需水量以外,还需要的一部分水量,如针对葡萄的霜冻保护,马铃薯的漂洗、高产牧草等。 

      (二)关于水权交易 

      1、解决好水权交易规则问题 

      水权转让必须以流域或区域水资源的可持续利用为基本前提,转让后不能导致转让方和受让方总的ET和取水量的增加,满足取用水总量控制要求;受让方的退水水质指标必须符合相应水功能区的要求;水权转让必须考虑到对本地区未来经济社会发展潜力的影响,不得向国家限制发展的产业用水户转让,限制向低效益、高污染行业转让,以符合水资源高效配置的原则。特别是,农业水权转让中要保障基本农田用水,防止因农业用水被过量转换或水质下降或渠系输水无法保障,而对灌区农业的可持续发展造成不利影响。 

      水权转让的条件:(1)依法获得区域水权、取水权以及水资源使用权的政府、单位和个人,通过提高水分生产效率,减少ET的,可以按照规定的审批程序依法转让其节约的ET指标及其相应的取水指标,仅减少取水量,而耗水量(ET)没有减少的,不能转让; 2)出让水权的区域不属于水资源超采区,换句话说,该区域ET没有超过目标值,在水资源可持续利用范围内。因为在那些ET已经超过目标值的地区不宜开展水权交易;(3)考虑到目前用水效率差别很大,如果要进行水权交易,交易方就必须同意实行取水量的调整制度,服从调控,以避免交易后总的ET增加。对于那些已经出让水权的,应该规定5年内不允许其申请增加ET指标。(4)原则上,水权转让的期限应该与水权分配中明确的期限相一致,不能超过转让者已获得水权的剩余期限。对于农业用水者,转让期限不能超过出让者对土地的使用期限,对于其他用水者,转让期限不能超过出让者的水权期限。 

      要注意保有水权交易和取用水权交易的区别。在二元水权架构中,保有水权交易是以保有水权为标的,由于保有水权具有财产权利的性质,其交易更多的是权利的转移,追求权利的财富价值,不以取用水资源为直接目的,不涉及水量的交割。而取用水权交易是以取用水权为标的,与保有水权交易不同,它是以直接取用水资源为目的,交易涉及具体水量的交付,多在交易完成后改变原来的取水用途。 

      保有水权与取用水权之间在一定条件下可以转换。由于保有水权转换为取用水权意味着实际取用水量的增加,必须进行转换评估。要求采用综合评价方法,确保其转换的保有水量能得到保证,且对供求不会带来冲击,对水资源承载能力的影响幅度可接受,对第三方没有不利影响或影响可补偿。而取用水权转换为保有水权意味着实际取用水量的减少,不需要进行严格的转换评估,但要在水权交易管理机构进行转换登记备案。此外,由保有水权转换为取用水权的,应在许可期限内完成取用水,否者,将转换回保有水权。 

      2、解决好农业用水权转让收益分享和农民权益保护问题 

      鉴于农业是最大用水户,无论是我国加快城镇化、工业化进程,还是农业现代化转型,都需要开展农业用水权流转。尤其是,在当前农业承包地有序流转和农村土地适度集中和规模化经营的情况下,建立农业用水权流转制度、开展农业用水权交易实践更显得非常必要和紧迫。 

      目前,农业节余水量的归属权不明。在输配水环节和田间用水环节都可以获得节余水量。前者主要是通过渠道衬砌,减少渠系水的渗漏、蒸发等损失获得,实际上是减少地下水补给水量而形成的水权,可以归为环境水权。该部分水权的收益应如何核算和使用,由谁拥有该部分水权等问题尚未明确。后者一般通过调整种植结构、使用高效节水灌溉技术和农艺措施等产生,对应的水权应属于农业用水户,但这一点并未明确。 

      用水权转让应该明确转让收入的受益人或者转让收入的用途。应当体现共享发展理念,建立农业用水权转让收益分享机制。要考虑各个环节利益相关者的实际贡献和真正损失,田间用水环节的节余水量应明确规定为农户所有,按照一定的规则,由其享有该部分水权转让收益。 

      根据我国《价格法》规定,价格的制定应当遵循价值规律。为了使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用,还考虑到水权交易属于准市场交易,用水权转让价格应当按照市场交易规则,在政府监管下通过协商定价和拍卖等方式实现。影响用水权转让价格确定的因素有很多,包括水权交易相关工程建设、更新改造和运行维护的成本,提高供水保证率的成本补偿,生态环境和第三方利益的补偿,水权交易期限,供水工程水价以及相关费用等。在农业用水权流转实践中,由于农业是弱势产业,农民是弱势群体,而水是农业的命脉,农民的作物收益依赖于水,所以农民应该从其用水权转让中获得他过去使用水资源的全部价值补偿,以及农民在用水权转换后逢枯水年减产损失的风险保障。 

      农业用水权转让费除了体现市场交易成本(发现买卖双方、协商、谈判的费用)、行政性交易成本(简称AIC,买主承担的向水市场管理机构缴纳的管理费用等)和政策性交易成本(简称PIC,卖主承担的按照相关法规需要支付的经济补偿费用,用于防止对水权拥有者的伤害,防止破坏水环境,防止对水的原出售地区第三方的负面影响等)之外,还应该体现农民耕种靠灌溉水所获得的全部收益。现实中有几种常见的农业用水权转让情形:第一种是农民失地,过去的农地改变为工业园区。由于水与土地一样是生产要素,农民除获得土地补偿外,还应享受水的附加值收益,要按照一定的贴现率计算灌溉分摊的年收益现值作为用水权转让费补偿农民。第二种是农民将节余水量转让给工业和城市用水,用水权转让费必须使该农民能够收回售这部分水所付出的全部成本,包括损失的机会成本,以及节水投入的机会成本。第三种是农民将多余水量转让给其他用水户。用水权转让费也必须使该农民能够收回售这部分水所付出的全部成本。 

      3、解决好水权转让生态环境保护问题 

      2014314日,习近平总书记在听取水安全汇报时强调,“要推动建立水权制度,明确水权归属,培育水权交易市场,但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。”水权转让不能影响和损害公共利益和第三方利益,对于对第三方利益产生影响的,必须有适当的补偿,并征得利益相关者的同意。尤其是农业用水权向非农业流转中要保障基本的生态环境用水,减少水量转换对区域生态环境的不利影响。为防止水权转让对生态环境的损害,建立农业用水转换的可行性论证制度、听证公示制度和后期影响评估制度,实施第三方影响的专业评估机制;建立水权转让利益补偿制度,明确利益保护和补偿的基本原则,并对损失的评估、补偿主体、补偿标准、补偿额的确定、补偿的渠道或途径、补偿的方式、补偿的期限、相关罚则等进行详细规定;建立规范的水权补偿协商谈判机制,确保利益补偿有切实可行的操作方法。  

      三、几点建议 

      一是积极开展水权制度理论创新和不同层级水权交易平台建设,为解决水资源管理中的许多难点提供理论基础和技术手段。建立农业用水权转让收益分享机制,让农业用水者分享转让收益,实现共享发展。在水市场建立和培育过程中,政府的角色限定在管理和服务活动之中,一般不应成为水权的主体,以保障水权制度的公平性。充分利用互联网探索建立“农业水银行”,政府负责搭建水权转让信息披露平台,提供信息服务,充当中间人。政府从水权转让方回购节余水权进行统一配置,将其转让给大的用水户,可通过设立农业节水基金来回购,维护好良好的市场秩序。水权转让发生后,必然会相应导致出让方和受让方原有的水权指标发生改变,需要对原来的相关水权分配方案、取水许可证、水权使用证进行调整,重新界定双方的水权,并作为水权监管新的依据。 

      二是鼓励“自上而下”和“自下而上”相结合开展水权制度建设实践探索,尤其是重视基层实践。在实践探索中不断地修正和完善水权制度的理论、方法和适用性等,不断提高其可操作性和应用性。要更多地在水权持有者的权利和义务,尤其是权利安排上进行实践探索。要重视并充分发挥用水者协会作用。 

      三是不断完善水权制度实践的实施条件。需要得到政府部门特别是水利部门、用水者对水权行政管理体系的切实认同和理解;需要完善水资源计量、供用耗排监控、水量调度等基础设施支撑;需要建立科学测算生态需水的方法和能够真实反映水循环规律的水文模型,开发不同层次(流域、省、市、县、灌区)的水权管理工具等;需要对现有法律法规中与之相抵触的规定进行修订,依法保障水权人的权利和责任;需要通过长期的、广泛的技术培训和人才培养,加强各级水权管理机构的能力建设。 

      四是水权制度建设是一个长期的过程,应该遵守循序渐进、突出重点、稳步推进的原则,合理划分实施阶段,逐步明晰水权,建立健全水权制度体系。尤其是基于ET的水权管理必须是一个循环的过程:在水资源利用之前,通过制定用水计划确定用户每年可以取用的水资源量,可以产生的ET以及退水量;在水资源利用过程中,通过取用水资源量的监控从源头上对水权进行监管;在水资源利用完成后,通过对ET的监测结果来检验水资源开发利用是否控制在分配的水权指标内,并根据监测的结果对下一年的取水指标进行调整或核减。这种不断循环校正的过程可能需要持续几年的时间,才有可能使得取水指标、ET指标以及实际监测的ET达到最终的一致。应发挥政府的推动、调控和监管作用,通过出台相关政策法规,推动试点建设,引导和规范水资源合理流动,保障水权持有者的合法权益。 

     

     

     

     

     

    (责任编辑:anshixia)
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